内容提要 城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，党的二十届三中全会站在中国式现代化的战略高度，对新时代完善城乡融合发展体制机制进行了全面部署。党的十八大以来，中国城乡融合发展体制机制不断完善，但依然存在城乡要素配置机制有待优化、城乡公共资源配置机制有待均衡、城乡产业融合机制有待健全、城乡社会治理体制有待融合等问题。新形势下，亟须锚定中国式现代化两个阶段发展目标，以建立城乡一体的规划管理体制、构建城乡协同的系统改革机制、形成城乡共管的部门协作机制、完善政府引导和市场导向机制、优化激励相容的权利责任机制为主要内容，加快建立健全城乡融合发展的长效机制，以此牵引形成城乡互融共生的发展体系。为保障面向中国式现代化城乡融合发展长效机制的有效构建，需要实施加快建立城乡融合发展执行评估制度、加快形成县域城乡融合发展体制机制、以试验区促进体制机制的创新与推广等重点举措。
关键词 中国式现代化 城乡融合发展 长效机制
作者简介
魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所学部委员，100732；
刘金凤（通讯作者），南京农业大学公共管理学院讲师，210095；
年 猛，中国社会科学院农村发展研究所研究员，100732。
一、城乡融合发展是中国式现代化的必然要求
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，明确了城乡融合发展在推进中国式现代化中的重要地位。当前中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，农业农村现代化是中国式现代化建设的突出短板。推进城乡融合发展是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的根本途径，也是以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设的重要保障和前提。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有中国特色。在推进人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化等方面，城乡融合发展均发挥着重要作用。城乡融合发展程度将影响人口规模巨大的现代化进程。2023年，中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为66.16%和48.3%，两者相差近18个百分点，涉及2.5亿多人。这意味着数亿农村劳动力转移到了城镇，并在城镇常住、工作和生活，但他们在就业、教育、医疗、养老和住房保障等方面并没有享受到城镇原居民同等待遇，至今仍未完全实现市民化，以新型城镇化建设促进城乡融合发展还有很大潜力。城镇化是现代化的必由之路，未来一方面要加快农业转移人口市民化，另一方面要继续推进农村人口向城市转移。国家统计局数据显示，2023年中国乡村人口为47700万人，占全国人口总数的比例为33.87%，远高于现代化国家的乡村人口比例。中国农村人口基数大、比例高，需要持续高质量推进新型城镇化，以便尽快实现人口规模巨大的现代化。城乡融合发展程度还将影响全体人民共同富裕的现代化进程。当前城乡之间存在要素错配，城乡居民收入差距过大。2023年，中国城镇居民人均可支配收入为51821元，农村居民人均可支配收入为21691元，前者是后者的2.39倍，远高于现代化国家城乡居民收入差距1.5倍以下。城乡融合发展有助于缩小城乡居民收入差距。农村劳动力转移到城镇工作，可以获得更高的工资，由此缩小与城镇居民的工资差距。在土地流转和托管的情况下，留在农村的劳动力则可以扩大承包地经营规模，提高农业劳动生产率，进而增加收入。城乡融合发展还有利于提高农村居民的财产性收入，目前农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利没有充分实现，财产性收入具有很大增长空间。城乡融合发展也推动了公共教育、医疗卫生、社会保障等公共资源配置向农村倾斜，有利于补齐农村地区基本公共服务短板，实现城乡基本公共服务普惠共享。因此，推进城乡融合发展有助于促进城乡居民共同富裕，进而促进全体人民共同富裕，实现中国式现代化。
二、当前城乡融合发展面临的体制机制障碍
改革开放特别是党的十八大以来，中国的城乡关系发生着深刻变化，开创出崭新局面。总体上看，中国城乡要素流动性显著增强，城乡基本公共服务均等化水平显著提高，城乡基础设施的共建共享程度显著提升，城乡居民收入差距持续缩减，城市与乡村的联系日益紧密，城乡融合发展取得了巨大成效。同时也要深刻认识到，城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。新时代新征程上，需要进一步完善城乡融合发展体制机制，为中国式现代化注入强劲动力。
（一）城乡要素配置机制有待优化
城乡要素自由流动仍然面临制度性障碍。一是城乡劳动力双向流动机制尚不健全。户籍制度改革滞后，农民工市民化进程缓慢。2023年农民工总量达到29753万人，全国就业人员为74041万人，农民工总量占到全国就业人员总数的40.18%。数以亿计的农民工为中国城镇化和经济发展作出了巨大贡献。但是，如前所述，这2亿多农业转移人口尚未充分享有城镇基本公共服务。另外，城市人才下乡机制不健全。乡村人才引进、扶持机制有待完善，配套服务与后续跟进不到位。乡村用才机制有待进一步健全，存在人才岗位错配现象。二是城乡统一土地市场制度建设缓慢。土地要素市场化程度依然不高，全国城乡统一的土地市场建设依然存在诸多深层次阻碍。除部分试点以外，集体经营性建设用地入市难度依然较大（严金明等，2020）。宅基地制度具有“强管制、弱产权”的规制导向（张清勇等，2021），形成“管制无效”和“产权无效”并存的困局（刘守英、熊雪锋，2019），农民对宅基地仍缺乏自由处置权，有偿退出渠道狭窄、范围有限（年猛、张清勇，2023）。三是城乡资本要素流动仍以单向为主。农村资金净外流局面尚未根本改变，乡村振兴面临资金需求巨大与供给不足的难题。农村融资难、融资贵等问题突出。涉农金融机构主要依赖传统的授信模式和风控手段，核心是抵押担保。但当前农业农村财产权利抵押登记、评估、流转等机制仍不健全，服务“三农”的融资担保合作机制不完善，资本补充不畅，抵押物处置困难（鲍曙光等，2021）。
（二）城乡公共资源配置机制有待均衡
城乡公共产品配置差距仍然存在。一是城乡教育资源配置依然存在差距。乡村学校优质师资不足，师资结构性短缺问题凸显，教师队伍老龄化严重。另外，部分偏远乡村学校缺少音、体、美以及微机课程等专任教师，影响课程“开齐开足开好”（杨卫安、岳丹丹，2022）。由表1可知，义务教育阶段，乡村、镇区、城区学校教师本科及以上学历比例依次递增。为接受城镇优质教育，乡村学生进城读书比例越来越高，2023年城区和镇区的义务教育阶段学生比例已经达到80%以上。
资料来源：《中国统计年鉴2024》及作者计算，其中教师本科及以上学历比例指标根据《中国教育统计年鉴2021》相关数据计算。二是城乡医疗资源配置依然存在差距。近年来，中国乡村医疗卫生建设取得很大进展，尤其体现在医疗硬件投入上面，但是城乡医疗资源配置依然存在差距。由表2可知，从每千人口医疗卫生机构床位数来看，2023年，城市每千人医疗卫生机构床位数是8.02张，农村每千人医疗卫生机构床位数是6.52张，城市是农村的1.23倍。城市每千人口卫生技术人数、每千人口执业（助理）医师数、每千人口注册护士数也均高于农村。
资料来源：《中国统计年鉴2024》。三是城乡社会保障水平差距依然较大。例如在基本养老保险方面，2023年，农村居民养老金平均为2671元/年，只相当于城镇职工养老金平均发放水平44912元/年的5.95%。农村居民养老金只能达到其食品支出的45%左右，无法保障农民的基本生活（见表3）。财政给予的城乡居民基础养老金水平太低，城镇职工基本养老保险的财政补贴水平是城乡居民基本养老保险的2倍多（陈锡文等，2022）。2024年，国家财政承担的城乡居民基本养老保险全国基础养老金最低标准才达到每人123元/月。在最低生活保障方面，2023年底，农村低保平均保障标准为621.3元/人·月，仅为城市低保平均保障标准785.9元/人·月的79.06%。
资料来源：历年《中国统计年鉴》及作者计算。四是城乡基础设施投入差距依然较大。由表4可知，2023年城市人均市政公用设施建设投入是村庄的10.79倍。在市政设施普及率方面，2023年城市普及率最高，供水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率均达到98%以上；其次是县城，普及率均达到92%以上；再次是建制镇，燃气普及率仅达到60.78%，污水处理率仅达到67.71%；最后是乡和村庄，燃气普及率分别仅为37.40%和42.11%，乡的污水处理率为33.37%，村庄甚至没有相关统计。
注：村庄污水处理率以及生活垃圾处理率未进行统计；人均市政公用设施建设投入根据常住人口计算，其中2023年城市和县城的常住人口数没有公布，利用2022年常住人口计算。资料来源：《中国城乡建设统计年鉴2023》及作者计算。
（三）城乡产业融合机制有待健全
产业联结机制尚不健全。农村一二三产业融合发展面临着农业产业体系不完善、产业互联互通性差等问题。企业、农业新型经营主体等与农民之间的利益联结机制尚不健全，农户仍然以初级农产品销售为主，难以更多分享二三产业利润，企业与农业经营主体未能形成合力，无法组成联动经营的产业经营组织体系。另外，城乡产业融合层次不高。农业产业融合发展尚处在起步阶段，农产品精深加工不足、流通不畅，存在产业链较短、规模偏小、品牌价值低等问题，乡村旅游、休闲农业、“互联网+”现代农业等新产业也有待转型升级。
（四）城乡社会治理体制有待融合
城乡社会治理存在割裂问题，城镇治理机制比较完善、治理水平较高，而农村则反之。在社会治理中，城乡社区发挥着基础作用。相比较而言，中国城市社区建设近年来成效显著，而农村社区建设相对滞后，普遍存在经费投入不足、公共设施落后、专业人员缺乏、管理体制不顺等问题。目前，中国农村社区建设主要以行政村为基本单元展开，村民委员会或村民小组仍然既担当公共服务职能，又作为集体经济管理的权力行使者（党国英，2020）。城乡融合治理相关配套政策也落后于发展实践。此外，城乡社区服务设施仍然存在差距。由图1可知，2020年城市社区综合服务设施已经实现全覆盖，但是2022年农村社区综合服务设施覆盖率才达到84.6%。
图1 2017—2022年城市和农村社区综合服务设施覆盖率
资料来源：历年《民政事业发展统计公报》。
三、面向中国式现代化的城乡融合发展主要目标
党的二十届三中全会《决定》提出，到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到21世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。在2035年、2050年基本实现和全面实现中国式现代化的大目标下，城乡融合发展也要达到相应的目标，本文从城乡要素融合、居民生活融合、产业融合和治理融合等四个方面，分别测算需要达到的目标值（见表5）。
注：囿于数据可获得性，农村社区综合服务设施覆盖率利用2022年数据。
（一）城乡要素融合的目标
一是城乡劳动力双向流动加强。根据国家统计局数据计算，2023年中国农业就业人员比例为22.80%，农业就业人员比例过高。多数现代化国家的这一比例已低于3%（魏后凯、崔凯，2022）。根据2015—2023年农业就业人员比例平均下降速度递推，未来中国农业就业人员比重将进一步下降，预计到2035年下降至14.16%，到2050年下降至3.36%。中国城镇化也进入中后期。2023年，中国常住人口城镇化率已达到66.16%。相关文献预测到2035年城镇化率在70%~74.4%，到2050年在75%~85.9%（顾朝林等，2017；魏后凯等，2021；谢立中，2017）。综合考虑各种预测结果，预计到2035年中国常住人口城镇化率为74%左右，到2050年城镇化率为80%左右（United Nations，2019；魏后凯等，2021），接近城镇化率的“天花板”。根据国际经验并考虑到中国的实际情况，城镇化率的“天花板”估计在85%左右（谢伏瞻等，2020）。二是城乡土地市场一体化。中国土地要素市场程度依然不高，例如集体经营性建设用地入市进展不及预期、宅基地市场价值无法显现、土地征收制度改革市场化进展缓慢、农用地流转市场化程度有待提高等。未来应以推进土地市场化配置、实现同地同权同价为基本方向，以建立城乡统一的建设用地市场、城乡统一的住房市场和全国统一的农用地流转市场为重要内容，建设全国城乡统一的土地市场（年猛、张清勇，2023）。到2035年，基本建立城乡统一的土地市场；到2050年，全面建成城乡统一的土地市场。三是城乡统一的资本市场。持续优化乡村营商环境，引导好、服务好、保护好工商资本下乡的积极性，以优质制度供给和制度创新吸引资本到本地区投资。另外，发挥财政资金的引导作用，尝试搭建城乡资本一体化平台，通过政府财政中介作用积极引导商业银行跨城乡金融资源配置，以不同利率匹配不同的乡村资金需求，同时为下乡的资本设置“红绿灯”，防止资本无序扩张（姚毓春、张嘉实，2023）。到2035年，基本建成城乡统一的资本市场，城乡资本回报率缩小。到2050年，全面建成城乡统一的资本市场，城乡资本回报率趋同。
（二）城乡居民生活融合的目标
城乡居民生活质量等值化即农村居民在基本公共服务、社会保障、基础设施、收入水平等方面，享受与城镇居民大体等值的生活质量。一是城乡义务教育优质均衡。2021年底，中国义务教育实现了基本均衡，全国所有县区均通过国家义务教育基本均衡发展督导评估认定。实现基本均衡后，中国义务教育的发展目标是向优质均衡迈进。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》。据此我们提出，到2035年绝大多数县域实现城乡义务教育优质均衡，全国基本实现城乡义务教育优质均衡；到2050年，全面实现城乡义务教育优质均衡。二是城乡医疗服务优质高效。党的十八大以来，中国覆盖城乡的医疗卫生服务三级网络不断健全。第六次卫生服务统计调查显示，2018年，89.9%的家庭15分钟内能够到达最近的医疗点。基层防病治病和健康管理能力持续提高，医疗服务可及性明显提升。但是，医疗卫生体系发展不平衡不充分问题依然突出。未来应扩大优质医疗资源辐射覆盖范围，到2035年，基本实现城乡医疗服务优质高效；到2050年，全面实现城乡医疗服务优质高效。三是城乡社会保障制度融合。目前已经建立统一的城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度，要进一步推进其与城镇职工基本养老保险制度、城镇职工基本医疗保险制度相衔接，进一步推进社会救助制度城乡统筹，建立城乡统一的社会保障体系。考虑到2023年农村低保标准仍比城市标准低20.94%，未来农村低保标准年均增长比例按照略高于城市标准设定，逐步实现城乡统一。到2035年，基本建成城乡统一的社会保障体系；到2050年，全面建成城乡统一的社会保障体系。四是城乡基础设施一体化。“十四五”以来，农村水电路信等基础设施覆盖面和联通度持续提升，行政村通宽带全面实现，农村自来水普及率超过87%，超过91%的自然村开展生活垃圾收运处理，卫生厕所普及率超过73%。未来要继续加快城市基础设施向农村延伸，推进农村道路交通、供水排水、垃圾处理、信息通信等设施提档升级，促进城乡基础设施一体化发展。到2035年基本实现城乡基础设施一体化，到2050年全面实现基础设施一体化。五是城乡居民收入均衡。城乡居民收入均衡化是生活质量等值化的核心内容。2023年中国城乡居民名义收入比达到2.39，扣除物价影响之后，城乡居民实际收入比仍然达到1.93。以2009年为起点，分别采用直线趋势外推法和二次曲线拟合法预测，到2035年城乡居民实际收入比大约降低至1.53~1.61，基本实现城乡居民收入均衡化；到2050年城乡居民实际收入比大约降低至1.00~1.32，全面实现城乡居民收入均衡化。
（三）城乡产业融合的目标
“十四五”以来，农村一二三产业融合发展体系加快建立。农业产业链价值链持续延伸，农产品加工转化率达到72%。但是，城乡产业融合发展尚处在起步阶段，存在产业链较短、规模偏小、品牌价值低等问题。根据国家统计局数据计算，2023年，中国非农产业与农业比较劳动生产率的比值约为3.87，即非农产业的比较劳动生产率是农业比较劳动生产率的3.87倍。现代化国家的农业和非农产业间的劳动生产效率已经趋同。未来，亟须加快转变农业发展方式，推进城乡产业相互渗透、相互交叉、融为一体，推进农村一二三产业融合发展，提高农业劳动生产率，实现农业农村现代化。根据2018—2023年农业与非农产业比较劳动生产率差距的平均下降速度递推，到2035年，农业劳动生产率与非农产业劳动生产率的差距缩小至2.61倍，农村一二三产业融合发展基本实现。到2050年，农业劳动生产率与非农产业劳动生产率趋同，比值达到1.04，农村一二三产业融合发展全面实现。
（四）城乡治理融合的目标
党的十八大以来，城乡社区服务体系建设取得较大进展，城乡治理融合程度不断提高，逐渐由城乡分治转向城乡共治。然而，农村治理体系相对滞后，城乡之间的治理衔接不足，基层“治理不足”与“治理过度”并存。要针对基层治理边界不清、权责不明、负担过重问题，着力破解“小马拉大车”困境，加快构建共建共治共享的社会治理新格局。到2035年，农村社区综合服务设施实现全覆盖，基本实现城乡社会治理一体化。到2050年，形成共建共治共享的社会治理格局，全面实现城乡社会治理一体化。
四、面向中国式现代化构建城乡融合发展长效机制的主要内容
党的二十届三中全会《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署，提出健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等方面任务。面向中国式现代化，不仅要贯彻落实《决定》部署要求，还要消除城乡融合发展的基础性制度障碍，构建城乡融合发展长效机制。城乡融合发展长效机制是指长期管用、有效的机制，是一整套规范化、法制化的制度安排。面向中国式现代化构建城乡融合发展长效机制，应着重从以下五个方面入手。
（一）建立城乡一体的规划管理体制
城乡融合发展要从规划建设上一体设计、一并推进，打破城乡分割的管理体制。改变城市与乡村割裂的独立战略、独立规划、独立政策体系做法，在编制发展规划、空间规划、专项规划和区域规划过程中，把城乡发展空间作为一个统一有机整体，统筹城乡国土空间开发保护格局，一体化推进优化生产生活生态空间布局，特别是在产业发展、基础设施建设、基本公共服务供给、生态环境保护、要素市场建设等方面加强城乡统筹规划、统筹布局、统筹项目建设（张燕，2023）。为了进一步保证城乡融合发展规划的战略部署得到落实，做到有法可依，应将城乡融合发展的理念全面融入《中华人民共和国城乡规划法》，为面向中国式现代化的城乡融合发展提供坚实法治保障。
（二）构建城乡协同的系统推进机制
受条块分割管理体制的影响，农村改革呈现出部门化、碎片化的倾向，一些关键领域的重点改革进展缓慢，各项改革的整体性和协调性不够，相关改革的配套性较差（魏后凯，2020）。中国已进入全面建设社会主义现代化国家新征程，为适应新征程上的城乡融合发展，城乡改革不宜再采取零敲碎打的办法，而必须采取综合配套、整体推进的“一揽子”改革方式。例如嘉兴市实行“十改联动”，率先走出了一条以系统性改革促进城乡融合发展之路。嘉兴市创新设计“十改联动”，即以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”，坚持“一改带九改”“九改促一改”，整体联动，推进城乡系统性改革（嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，2011）。
（三）形成城乡共管的部门协作机制
部门间协调配合是否密切，事关城乡融合发展的贯彻落实，要避免责任不明、推诿扯皮现象。加快建立完善城乡融合发展的部门协作推进机制，充分调动各部门、各单位的积极性，强化责任落实，增进协同配合，形成上下联动、齐抓共管的合力推进机制，确保城乡融合发展战略及其配套政策取得预期成效。进一步健全城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，强化工作统筹协调，完善部门间相互支持、密切配合、信息共享的联动机制，建立城乡融合发展动态监测评估体系，加强重大问题会商，及时解决城乡融合发展中遇到的矛盾和问题。地方政府各部门要围绕人口、土地、财政和金融等任务，聚焦主责主业，突出重点关键，明确责任分工，制定细化配套改革措施，凝聚改革合力，加强政策协同，提供有力有效的激励性政策保障，扎实推进城乡融合发展重大事项的落实。
（四）完善政府引导和市场导向机制
党的二十届三中全会《决定》提出要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。同样，城乡融合发展一方面要强化政府引导机制，构建支持农业农村优先发展的政策保障体系，完善财政投入机制、用地保障机制、人才保障机制等，促进各类资源要素向农业农村倾斜，构建农业农村优先发展的长效机制。另一方面要完善市场导向机制，充分激发城乡融合内生动力。特别是要加快破除要素市场化配置的体制机制障碍，充分发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，以完善产权制度和要素市场化改革撬动城乡融合发展全局，提高城乡要素协同配置效率。在公共服务方面，要厘清政府和社会的权责边界，强化政府基本公共服务兜底保障职责，促进基本公共服务优质资源向农村覆盖，加快补齐农村基本公共服务的软硬件短板，缩小城乡基本公共服务差距。此外，还要支持市场主体和社会机构等提供多样化、个性化的优质公共服务，更好满足城乡居民对更高层次公共服务的需求。
（五）优化激励相容的权利责任机制
城乡融合发展涉及中央政府、地方政府、城镇企业、乡村企业、农村集体和农民等主体，他们的目标函数、约束条件等存在差异，需要完善体制机制，实现参与者的激励相容（高帆，2021）。首先，建立中央政府与地方政府激励相容机制。党的二十届三中全会《决定》提出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。因此，需要厘清中央政府和地方政府在城乡融合发展中的权责边界。根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，总的思路是建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。市县政府在促进城乡融合发展中承担更多的事权，但是市县政府的财力有限。需要适当加强中央政府、省级政府事权，提高中央政府、省级政府的财政支付比例，进而提升各级政府的财力同事权相匹配程度，形成协同推进城乡融合发展的格局。其次，建立农村多元主体利益共享机制。目前在农村下乡工商资本、新型经营主体与小农户并存，应积极探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式，促使工商资本、新型经营主体与小农户形成紧密关联，共享城乡融合发展成果。
五、面向中国式现代化构建城乡融合发展长效机制的重点举措
城乡融合发展程度影响中国式现代化的进程，为进一步保障面向中国式现代化城乡融合发展长效机制的有效构建，当前需要实施加快建立城乡融合发展执行评估制度、加快形成县域城乡融合发展体制机制、以试验区促进体制机制的创新与推广等重点举措。
（一）加快建立城乡融合发展执行评估制度
党的二十届三中全会《决定》提出，以钉钉子精神抓好改革落实。一分部署，九分落实。面向中国式现代化全面推进城乡融合发展，未来应进一步细化城乡融合发展的目标要求，并建立政策执行评估制度，保障完善城乡融合发展体制机制各项措施的有效落实。建立健全政策落实的监督、问责与惩戒机制以及政策执行的有效反馈机制。政策执行过程中有诸多因素往往会超出预期情况，需要对政策实施与执行过程中遇到的问题及时有效地予以反馈，以便政策的进一步调整与优化。
各地要结合本地实际制定细化可操作的城乡融合发展体制机制政策措施，整合力量、扭住关键、精准发力，以钉钉子精神抓好落实，出台城乡融合发展重大改革项目清单、城乡融合发展指标体系等。其中，城乡融合发展的重大改革项目清单旨在明确健全城乡要素双向流动机制、搭建城乡产业协同发展平台、城乡公共服务优质均衡、城乡基础设施一体化等重点改革事项。城乡融合指标体系旨在明确要素融合、产业融合、公共服务融合、治理融合等可量化的具体目标。
（二）加快形成县域城乡融合发展体制机制
县域是城乡融合发展的关键空间，连接城市、服务乡村的天然载体。现阶段，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，以县城为联结点和突破口，加快形成县域城乡融合发展的体制机制。一是率先建立县域要素双向流动机制。加快建立县域进城落户农民在农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”有偿退出机制，完善进城配套政策。构建农村土地制度参与性与市场化并重的平稳改革推进机制，组建形式多样的乡村经营合作平台，推动集体经营性建设用地、闲置宅基地、闲置农房的盘活利用和价值实现。加快建设覆盖县域的农村产权流转交易体系，健全农村产权确权颁证、抵押登记、流转交易、评估处置等配套制度，完善和拓展农村产权交易平台生态、数字资源交易功能和风险防控机制（贾晋，2023）。二是率先建立县域产业融合发展机制。培育壮大县域优势特色产业，夯实城乡融合发展的关键支撑。深化县域主导产业培育行动，推动主导产业链式发展和集群化，打造县域特色优势产业集群。提升产业发展平台能级，支持县域开发区（园区）提档升级，加快建设现代农业产业园区。促进县域一二三产业融合发展，延长农业产业链条，大力发展农产品加工业，培育壮大乡村旅游、休闲农业、农村电商等新业态，打造高品质、有口碑的农业品牌。三是率先建立县域公共资源的均衡配置机制。聚焦县域统筹布局优化公共服务，探索开展县乡村公共服务一体化示范建设，构建县域城乡学校共同体、医疗卫生服务共同体等，促进县域城乡公共服务资源优质均衡。建设城乡统一的社会保障体系，持续提高城乡居民基础养老金标准，推动城乡低保制度一体化，实现标准统一、待遇统一、管理统一。建立健全县域城乡基础设施一体化投建运管机制，推进基础设施网、智慧城市网、数字乡村网等城乡并网。四是率先建立县域治理融合机制。坚持治理重心下沉，加快推进全域治理，不断提高县域治理能力和现代化水平，率先实现县域城乡社会治理融合。促进县乡村治理功能衔接互补，县市层面负责县域社会治理一体化的组织实施，乡镇是县域社会治理的中坚纽带，应赋予乡镇更多的审批、服务、执法权力，推动治理重心下移。村(社区)是基层社会治理的前沿阵地，应加强网格化社会治理联动机制建设，及时感知群众诉求、及时处置风险隐患、及时化解矛盾纠纷。
（三）以试验区促进体制机制的创新与推广
充分发挥国家城乡融合发展试验区的示范带动作用，加强国家城乡融合发展试验区的改革授权和政策集成，进一步深化体制机制改革，破除现行体制机制的束缚。建立灵活的授权方式和高效的授权路径。国家城乡融合发展试验区涉及突破现有制度规定的重点改革事项，既可以采取“一事一议”的方式解决具体性问题，也可探索用“清单式批量报批”的方式解决系统性问题。同时，借助城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度这一平台，对试验区好的经验做法进行提炼升华，并将其吸纳到相关制度和政策文件中，分批次在更大范围内推广，为城乡融合发展改革提供制度保障。
以试验区为载体，为基层探索搭建有效平台。建立以试验区为改革主体的四级联动分布式改革框架。中央、省、市、县四级联动，以问题为导向在地方上探寻突破口和改革路径，充分调动基层首创精神，鼓励基层放手去干，实现顶层设计和基层探索的良性互动。建立清晰明确的容错纠错机制，不断营造鼓励基层改革创新的氛围。通过科学划定容错底线、制定免责清单，给基层干部松绑，形成可持续的改革动力；通过建立合理参与城乡融合发展的考核激励机制，激发干部干事热情，形成鼓励基层勇于创新、敢于担当的改革氛围。
来源：财贸经济